Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta sig. Mario Malossini, autorizzato con
delibera della giunta provinciale n. 528 del 27 gennaio 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
Pierluigi Mott di Trento in data 27 gennaio 1992, n. 57261 di rep.,
contro il presidente del consiglio dei ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 4,
undicesimo comma, e 19 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, recante
"disposizioni in materia di finanza pubblica", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 1991.
L'art. 4, undicesimo comma, della legge n. 412/1991 stabilisce che
"per le regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di
Trento e di Bolzano, le misure del 20 per cento, del 10 per cento e
del 5 per cento, di cui all'art. 19, primo comma, del d.-l. 28
dicembre 1989, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1990, n. 38, sono sostituite, rispettivamente, dal 28 per
cento, dal 14 per cento e dal 7 per cento. Per il finanziamento degli
oneri a carico dei rispettivi bilanci conseguenti alle riduzioni
disposte dal predetto art. 19, le regioni e le province autonome
possono assumere mutui con istituti di credito nel rispetto dei
limiti massimi previsti dai rispettivi statuti e dalle vigenti
disposizioni".
Come e' noto, l'art. 19 del d.-l. n. 415/1989 ha disposto, a
decorrere dal 1990, una riduzione delle assegnazioni di parte
corrente del fondo sanitario nazionale a favore delle regioni ad
autonomia speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano:
riduzione che per queste ultime e' del 20 per cento.
Tale riduzione, disposta dal legislatore statale "tenuto conto del
livello della compartecipazioni ai tributi statali risultanti dai
rispettivi ordinamenti", e' stata ritenuta non illegittima da questa
Corte con la sentenza n. 381/1990, in quanto "avente il fine di
riequilibrare, nei campi considerati, gli effetti distorcenti
prodottisi nei flussi finanziari tra Stato e regioni nel corso degli
anni precedenti all'emanazione del decreto legge", e quindi non
arbitraria e irragionevole "sia con riferimento al raffronto con le
regioni a statuto ordinario, sia con riguardo agli effetti
sull'equilibrio finanziario degli enti ad autonomia differenziata a
seguito della manovra contestata".
Ora pero' il legislatore statale ha disposto, con la norma qui
impugnata, una ulteriore riduzione dell'otto per cento, la quale non
trova alcun fondamento ne' alcuna giustificazione in modifiche della
situazione di fatto o normativa che siano intervenute successivamente
al d.-l. n. 415/1989.
E' innegabile infatti che il finanziamento relativo alla quota del
fondo sanitario nazionale debba continuare ad essere assicurato alla
provincia autonoma, in quanto si tratta di un fondo istituito "per
garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale" (art. 5, primo comma della legge 30 novembre
1989, n. 386: cfr. sul punto sentenza n. 381/1990, punto 8 del
considerato in diritto).
Ora, una ulteriore riduzione della quota spettante, in base ai
parametri oggettivi di fabbisogno, alle province autonome, in tanto
potrebbe essere ritenute non artitraria e irragionevole, in quanto
facesse seguito ad ulteriori squilibri prodottisi nei flussi
finanziari a vantaggio di questi enti. Ma nulla di tutto cio' e'
intervenuto nel periodo successivo al d.-l. n. 415/1989. E pertanto
l'ulteriore riduzione della quota del fondo attribuita alla provincia
non si rivela frutto di una ragionevole manovra di riequilibrio, ma
di una semplice arbitraria sottrazione, in nessun modo giustificata,
di una entrata cui la provincia ha diritto in quanto afferente ad un
fondo destinato per eccellenza a garantire livelli uniformi di
prestazioni sul territorio, quale e' il fondo sanitario.
Che la riduzione sia ingiustificata, e' confermato dalla
previsione stessa del legislatore, secondo cui le province autonome,
per finanziare gli oneri conseguenti alla riduzione, possono assumere
mutui. Cio' significa che si da' per scontato che la spesa
provinciale per la sanita' non possa ridursi, e che la provincia non
disponga di altre risorse idonee a compensare la riduzione del fondo
sanitario, cosi' da essere costretta a ricorrere all'indebitameto.
Ma cio' significa, appunto, violare indebitamente l'autonomia
finanziaria e di spesa della provincia comprimento i margini di
ricorso al credito che per essa rappresentano l'unica possibilita' di
manovra per accrescere le spese di investimento.
Tali margini verrebbero infatti erosi da esigenze di spesa
corrente, con conseguente illegittima compressione della capacita' di
spesa e dell'autonomia della provincia medesima, che si esprime
soprattutto nella possibilita' di effettuare spese di investimento.
Inoltre, costringere a ricorrere a mutui per finanziarie spese
correnti (sanitarie) significa indurre una alterazione grave e
permanente nell'equilibrio complessivo della finanza provinciale.
L'art. 19 della legge n. 412/1991 stabilisce che "le spese
sostenute dalle regioni, dalla province, dai comuni, dalle comunita'
montane nonche' dei loro consorzi e aziende, per acquisto, gestione e
manutenzione di autoveicoli adibiti al trasporto di persone; spese
postali e telefoniche; acquisto ed abbonamenti a pubblicazioni;
partecipazione a convegni, non potranno nell'anno 1992 superare
quelle previste dal bilancio preventivo per il 1991 ci ciascun ente".
Il vincolo o "tetto" di spesa, a quanto sembra, riguarda
distintamente ciascuna delle voci considerate, e non solo il
complesso delle medesime (che comprendono d'altronde spese di natura
assai differenziata).
Non e' chiaro se tale disposizione si applichi anche alle province
autonome e alle regioni a statuto speciale.
Non e' poi chiaro il riferimento agli "autoveicoli adibiti al
trasporto di persone", espressione con la quale probabilmente il
legislatore ha inteso riferirsi alle autovetture di servizio, ma che,
per la sua latitudine, sembrerebbe letteralmente comprendere anche i
mezzi automobilistici adibiti a trasporto collettivo di persone, come
gli autobus (con il che pero' si avrebbe un "tetto" di spesa del
quale sarabbe impossibile cogliere il significato).
In ogni caso, nell'ipotesi in cui tale disposizione si dovesse
intendere come applicabile anche alla provincia ricorrente, il
vincolo in questione e' palesemente lesivo dell'autonomia
legislativa, organizzativa, finanziaria e di spesa della provincia
medesima.
Le spese in questione attengono all'ordinario funzionamento
dell'apparato provinciale, e la loro determinazione consegue dunque
ai criteri della organizzazione degli uffici provinciali (art. 117,
prima alinea, della Costituzione), nonche' ad attivita' strumentali
rispetto all'esercizio di tutte le competenze provinciali.
Non si vede a quale titolo lo Stato possa pretendere di imporre
alla provincia uno specifico vincolo alla crescita di tali spese, che
si traduce in un abnorme vincolo alle attivita' organizzative e di
funzionamento dell'apparato provinciale.
La disposizione in esame non potrebbe nemmeno giustificarsi in
nome di esigenze di coordinamento finanziario. Il potere statale di
coordinamento finanziario puo' esercitarsi, in ipotesi, dettando
indirizzi o criteri o vincoli complessivi, mai intervenendo su
specifiche attivita' di spesa.
Ma, soprattutto, il potere di coordinamento puo' attenere solo
allo sviluppo globale della finanza provinciale (che lo Stato
controlla strettamente, d'altra parte, dal lato dell'entrata), non
alle scelte di destinazione delle risorse all'interno delle finalita'
dell'ente, oggetto delle libere determinazioni degli organi
provinciali.
D'altra parte, l'imposizione di limiti massimi alle spese postali,
o per partecipazione a convegni, potrebbe - in via di mera ipotesi -
essere misura ragionevole se adottata da un capo di amministrazione
nei confronti degli uffici da lui dipendenti, al fine di contenere
eventuali sprechi.
Ma una simile direttiva amministrativa non puo' certo configurarsi
ne' giustificarsi come un vincolo che lo Stato possa porre
all'autonomia di spesa, costituzionalmente garantita, delle province
autonome.
Il vincolo in questione si traduce di fatto in un illegittimo
ostacolo allo svolgimento dell'attivita' della provincia, strumentale
all'esercizio delle sue attribuzioni. In molti casi, oltre tutto,
imporre di non superare la spesa del 1991 significa imporre di
ridurre l'attivita' che da' luogo a spesa, in quanto, a parita' di
attivita', questa costerebbe di piu' che nel 1991, se non altro
perche' sono aumentate, nel corso di tale anno, le relative tariffe
(cosi' le tariffe postali e quelle telefoniche).
Senza dire, infine, che il vincolo in questione appare del tutto
irrazionale, e non solo per l'arbitraria scelta dei capitoli di spesa
considerati.
Cosi' potrebbe accadere, per esempio, che si prospettino per una
regione o provincia, nel 1992, esigenze di spesa per acquisto di
autoveicoli particolarmente elevate in vista della obsolescenza dei
veicoli in servizio; o che, viceversa, nel 1991 tale spesa sia stata
particolarmente ridotta, ad esempio perche' le autovetture potrebbero
essere state recentemente acquistate.
E si potrebbe proseguire facilmente in questa esemplificazione.
Ancora, e' assurda un siffatto vincolo esterno (non derogabile) a
spese che non sono rigidamente programmabili a priori nella loro
entita' (raggiunto il "tetto", che cosa fara' l'amministrazione:
smettera' di scrivere o di telefonare, o non fara' riparare gli
autoveicoli?).
Non parliamo, poi, delle assurde conseguenze che tale tipo di
vincolo potrebbe produrre nell'ambito non gia' di un ente di grande
dimensione, come e' la provincia ma di una piccola azienda da essa
dipendente, in cui le voci di spesa considerate possono essere assai
contenute: eppure la disposizione in esame pone il vincolo con
riferimento al bilancio 1991 "di ciascun ente".
E' singolare notare come la disposizione impugnata sia
sostanzialmente ricalcata nell'art. 23, quarto comma, lett. c), del
recentissimo d.-l. 20 gennaio 1992, n. 11, contenente "disposizioni
urgenti in materia di finanza locale per il 1992): il quale vieta
alle regioni che ricorrono ai mutui straordinari a ripiano dei
disavanzi di amminsitrazione, autorizzati dal primo comma dello
stesso art. 23, di impegnare per le stesse voci di spesa (oltre che
"per consulenza esterna") somme superiori a quelle relative all'anno
precedente a quello di contrazione dei mutui.
In tale ultimo contesto la disposizione (per quanto molto
discutibile) si prospetta come una sorta di "sanzione" a carico della
regione "dissestata". Ma non ha evidentemente alcun senso imporre un
analogo vincolo a regioni e province che "dissestate" non sono, e non
fanno ricorso a strumenti straordinari di finanziamento del disavanzo
di amministrazione.
Pure sotto questo profilo appare evidente l'illegittimita' della
disposizione in questione, anche per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, essendosi riservato un trattamento identico a
situazioni che sono invece diverse (regioni che presentano disavanzi
di consuntivo e ricorrono agli speciali mutui a ripiano, ed enti che
non presentano tali disavanzi).
Si tratta, in definitiva, di una sorta di "disposizione-manifesto"
volta forse a rispondere alle frequenti accuse di sprechi che si
rivolgono alla pubblica amministrazione. Ma e' evidente che intenti
demagogici di tale tipo non possono giustificare reali e gravi
lesioni dell'autonomia costituzionalmente garantita della provincia
autonoma.